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Grundsätzliche Zulässigkeit einer kommunalen Standortplanung für Mobilfunksendeanlagen nach Kriterien der Gesundheitsvorsorge

Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat in einem Urteil zwar einer Klage eines Mobilfunkbetreibers gegen eine von einer Kommune ausgestellte Veränderungssperre stattgegeben, der Grund war ein "nicht hinreichend konkretes positives, mit dem bauplanungsrechtlichen Instrumentarium realisierbares Planungskonzept". Das Gericht stellt aber gleichzeitig fest, dass eine Gemeinde zwar die Grenzwerte für elektromagnetische Strahlung nicht im Wege der Bauleitplanung abschwächen darf, sie jedoch nicht gehindert ist, die Standorte für Mobilfunkanlagen mit dem Ziel festzulegen, für besonders schutzbedürftige Teile ihres Gebiets einen über die Anforderungen der 26. BImSchV hinausgehenden Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch elektromagnetische Felder zu erreichen. Die Regelungen des Bundes-Immissionsschutzgesetzes beschränken sich nicht auf die Vermeidung schädlicher Umwelteinwirkungen. Mit dem immissionsschutzrechtlichen Vorsorgegrundsatz verfolgt das Gesetz auch das Ziel eines vorbeugenden Umweltschutzes. Da Immissionsschutz- und Bebauungsrecht in einer Wechselwirkung zueinander stehen, darf auch Bauleitplanung diesem Ziel dienen.

In der Begründung des Urteils führt das BayVG aus (Absatz 20 ff.):

... Ist ein Beschluss zur Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst, ... kann die Gemeinde ... Veränderungssperre erlassen. Die gesetzliche Voraussetzung, dass die Veränderungssperre „zur Sicherung der Planung“ erlassen wird, ist nur erfüllt, wenn die mit dem Aufstellungsbeschluss eingeleitete Planung bei Inkrafttreten der Veränderungssperre ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll ... und wenn diese Planung nicht von vorneherein an nicht behebbaren Mängeln leidet ... .

Diese Voraussetzungen einer wirksamen Veränderungssperre waren nicht erfüllt. Zwar ist die Veränderungssperre nicht schon deswegen unwirksam, weil mit der Planung ein über die Anforderungen der 26. BImSchV hinausgehender Immissionsschutz vor allem für die Wohngebiete erreicht werden soll ... Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts leidet die gesicherte Planung nicht schon deswegen an einem nicht ausräumbaren Mangel, weil es einer Gemeinde von vorneherein verwehrt ist, Standorte von Mobilfunkanlagen so zu bestimmen, dass Wohngebiete geringer belastet werden als dies nach den Grenzwerten der 26. BImSchV zulässig wäre.

Mit den Vorschriften der 26. BImSchV ist der Verordnungsgeber zwar für die Errichtung und den Betrieb von gewerblichen Hoch- und Niederfrequenzanlagen der ... staatlichen Schutzpflicht für Leben und körperliche Unversehrtheit nachgekommen. ... Durch die Grenzwerte wird die Erheblichkeitsschwelle ... auch für das Städtebaurecht konkretisiert, weshalb die Gemeinde die Grenzwerte nicht im Wege der Bauleitplanung abschwächen darf. Das hindert die Gemeinde aber nicht, im Rahmen ihrer Planungsbefugnisse die Standorte für Mobilfunkanlagen mit dem Ziel festzulegen, für besonders schutzbedürftige Teile ihres Gebiets einen über die Anforderungen der 26. BImSchV hinausgehenden Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch elektromagnetische Felder zu erreichen ... . Die Regelungen des Bundes-Immissionsschutzgesetzes beschränken sich nicht ... auf die Vermeidung schädlicher Umwelteinwirkungen ... . Mit dem immissionsschutzrechtlichen Vorsorgegrundsatz ... verfolgt das Gesetz auch das Ziel eines vorbeugenden Umweltschutzes. Da Immissionsschutz- und Bebauungsrecht in einer Wechselwirkung zueinander stehen, darf auch Bauleitplanung diesem Ziel dienen. Soweit dies ... städtebaulich gerechtfertigt ist (und die weiteren allgemeinen Anforderungen an die Bauleitplanung, insbesondere das Abwägungsgebot, beachtet werden), darf die Gemeinde ihre bauleitplanerischen Mittel auch zum Zweck eines über die immissionsschutzrechtlichen Erheblichkeitsschwellen hinausgehenden, vorbeugenden Gesundheits- und Umweltschutzes ... einsetzen ... .

Dem steht ... die (konkurrierende) Gesetzgebungskompetenz des Bundes im Bereich des Immissionsschutzrechts ... nicht entgegen ... . Soweit der Bund keine abschließenden Regelungen getroffen hat, sind bei einer Materie der konkurrierenden Gesetzgebung landesrechtliche Regelungen nicht ausgeschlossen ... . Jedenfalls bei Hochfrequenzanlagen ... liegt für Einwirkungen durch elektromagnetische Strahlungen keine abschließende Regelung des vorsorgenden Gesundheits- und Umweltschutzes vor ..., insbesondere stellt die 26. BlmSchV insoweit keine abschließende Regelung dar. Ziel der Verordnung ist es zwar, durch verbindliche Maßstäbe die gebotenen Schutz- und Vorsorgemaßnahmen sicherzustellen. Weitergehende Vorsorgeanforderungen sind damit aber nicht ausgeschlossen ... . Hierunter können auch Festsetzungen eines Bebauungsplans fallen.

Festsetzungen des vorbeugenden Immissionsschutzes auf dem Gebiet der Einwirkungen durch elektromagnetische Felder kann auch nicht entgegengehalten werden, dass sie sich mangels realistischer Anhaltspunkte für eine Gesundheitsgefährdung nicht auf die Belange des Gesundheits- und Umweltschutzes ... stützen, sondern auf objektiv nicht mehr begründbare „Immissionsbefürchtungen“ unterhalb der Schwelle des „vorsorgerelevanten Risikoniveaus“ ... . Nach derzeitigem Erkenntnisstand liegen zwar verlässliche wissenschaftliche Aussagen über gesundheitsschädliche Wirkungen elektromagnetischer Felder unterhalb der geltenden Grenzwerte nicht vor. Da solche Wirkungen nicht gänzlich ausgeschlossen werden können ... , gibt es für eine vorsorgende Bauleitplanung auf diesem Gebiet aber sachliche Gründe. Es geht nicht nur um ein von der Allgemeinheit als sozialadäquat hinzunehmendes Risikopotential jenseits der Schwelle der „praktischen Vernunft“ ... .

Da ein angemessener Interessenausgleich zwischen Emittent und Immissionsbetroffenem im Allgemeinen durch die gesetzlichen Anforderungen gewährleistet ist, bedürfen spezielle, über diese Anforderungen hinausgehende Regelungen des vorbeugenden Immissionsschutzes allerdings eines rechtfertigenden Anlasses ... . Für spezielle Anforderungen aufgrund bauleitplanerischer Festsetzungen wird damit jedenfalls nicht mehr verlangt als das Vorliegen besonderer städtebaulicher Gründe ... . Es erscheint nicht von vorneherein ausgeschlossen, dass ein Standortkonzept für die Aufstellung von Mobilfunkanlagen, das ... eine möglichst geringe Belastung der Bevölkerung durch Mobilfunkimmissionen vor allem in Wohngebieten bei gleichzeitiger Sicherstellung einer möglichst effizienten, flächendeckenden Versorgung des Stadtgebiets mit Mobilfunkleistungen gewährleisten will, dieser Anforderung entsprechen und auch in technischer Hinsicht umsetzbar sein kann. ...

Das für den Erlass einer Veränderungssperre erforderliche Mindestmaß an Konkretisierung der Planungsziele wird nur erreicht, wenn sich aus dem Planaufstellungsbeschluss oder aus weiteren Verfahrensschritten wenigstens ansatzweise ersehen lässt, was Inhalt des zukünftigen Bebauungsplans sein soll. In der Regel erforderlich, aber auch ausreichend ist, dass die Gemeinde bei Erlass der Veränderungssperre zumindest Vorstellungen über die Art der baulichen Nutzung im künftigen Plangebiet besitzt, sei es, dass sie einen bestimmten Baugebietstyp, sei es, dass sie nach anderen Vorschriften ... festsetzbare Nutzungen ins Auge fasst. Erforderlich sind positive Planungsabsichten. Eine reine Negativplanung, die zwar einzelne Vorhaben ausschließt, aber keine positiven Vorstellungen über die angestrebte Art der baulichen Nutzung der betroffenen Grundflächen entwickelt, genügt nicht ... . Das Konkretisierungserfordernis gilt für das gesamte Plangebiet ... . Weitere Voraussetzung einer sicherungsfähigen Planung ist, dass sich das Planungsziel ... erreichen lässt.

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